南开大学周恩来政府管理学院副教授   

从上个世纪七十年代开始,随着劳工斗争诉求慢慢被社会体制所吸纳,传统劳工运动也逐渐走向了衰退。加拿大劳工运动主体也发生了变化,以生产工人为主的传统劳工已退出加拿大劳工运动的舞台,而以社会服务和管理为主的公共部门雇员群体已经成为主角。随着劳工运动部门分化趋势不断增强,在财政赤字压力以及公共部门工会步步紧逼的形势下,未来会进一步推动加拿大政府私有化的改革步伐。

一直以来,罢工是劳工的基本权利和重要斗争手段,也是世界各国劳工争取劳动福利的重要武器。不过,从上个世纪七十年代开始,随着劳工斗争诉求逐渐被社会体制所吸纳,传统劳工运动也逐渐走向了衰退,这在西方发达国家体现得尤其明显。在这样的背景下,发达国家的劳资关系逐渐呈现出两个方面的重要特点:一是工会组织利益集团化,即工会组织越来越成为社会特定阶层的利益代言人,而其为弱势社会群体提供庇护的功能日渐淡化;二是劳工运动本身日益多元化,以传统工厂企业为主体的劳工运动走向衰落,而那些外部性更强的劳工运动逐渐兴起(比如教师、邮政行业的工人罢工)。

同属资本主义发达国家的加拿大,处理劳资关系的基本制度框架相对完备,加拿大在劳工方面的法律条文涉及劳工权利、安全、工资、福利、退休、失能、教育与培训等方方面面,联邦及省和地区的文本规定多达上百项,组成了保护劳工权利的制度网。与此同时,上述两个变化趋势在其劳资关系的变化过程中同样得到了明显体现。截止到20144月,加拿大工会会员高达473万,约占整个加拿大劳动力总数的四分之一,工会组织在经济、政治以及社会等领域均具有较强的影响力。而且,加拿大工会组织为了增强影响力,很多已经打破行业区隔,组建跨行业联合工会。20139月,加拿大汽车工人工会(Canadian Auto Workers)和电讯、能源暨造纸工会(Communications, Energy and Paperworkers Union)合并,组成一个超级新工会Unifor。该工会组织涵盖20个行业,拥有会员30万人,是目前加拿大私营部门最大的工会。就劳工组织结构而言,在加拿大,公共部门与私营部门的工会组织虽然都是工会组织,但二者在适用法律、会员数量及质量、组织影响力等方面存在着诸多不同。以公共部门的雇员为例,虽然工作较为稳定,不过在加拿大也属于劳工类别,其组织行为受制于专门的法律,如《公共部门雇佣法(Public Service Employment Act)》、《公共部门劳动关系法(Public Service Labour Relations Act)》等。而就私营部门而言,随着劳动争议处置机制的逐渐成熟,以及劳工福利的制度化,传统劳工运动议题已经发生变化,不但开始拓展到社会公共议题并日趋多元化,而且工会组织自身也意识到需要转型以应对新的局势。

因此,加拿大劳工运动在体现世界劳工运动共同变化趋势的同时,其过程也体现出了明显的自性。本文以此为切入点,对加拿大近些年的劳资关系变迁进行介绍与分析:一方面通过梳理加拿大劳工运动的演化历史,从而对劳工运动部门分化现象进行说明;另一方面在阐述加拿大劳动关系管制机制基础上,对加拿大公共部门工会与私营部门工会进行简单的比较分析。

 

加拿大劳工运动的演化历史简述

从历史上来看,加拿大劳工运动受到美国影响较大。从经济组织方式上而言,加拿大与美国类似都是推崇自由市场经济的国家,在劳动力市场、劳动组织体制、经济社会传统、乃至文化信仰上,加拿大与英美国家都极为相似。所以加拿大的劳工运动深受美国的影响。甚至有学者认为,加拿大劳工运动就是美国劳工运动的一部分。与此同时,由于加拿大是多种族移民国家,且在联邦体制下,各省(province)和地区(territory)之间差异显著。在加拿大,十三个省是根据宪法法令设立,由省政府管辖;而三个地区则根据联邦法律设置,由联邦政府直接管辖。这使加拿大各地政治、经济和社会生活相对独立自治,劳资关系也有明显的地域特征。因此,一直以来,加拿大劳工运动都缺乏全国性中心,劳工的集体认同意识也弱。

在数据统计上,笔者查遍了加拿大统计局(Statistics Canada)、加拿大劳工部公布的数据,均没有找到关于加拿大劳工运动的总体统计数据库(database)。现有的数据统计,要么是以案例形式出现,要么是根据不同行业部门进行了分割,如加拿大公共部门劳动关系管理委员会(Public Service Labour Relation Boards,简称PSLAB)发布的年度报告中对所处理联邦公共部门劳资关系案例进行简单统计。大部分的数据分布在各种不同报告和论文之中,缺乏整体宏观的整理。就其发展历史而言,中国社会科学院历史学者刘军教授根据基利(Kealey G S)的研究,将加拿大劳工运动史划分为五个阶段:

第一阶段是前工业资本主义或商业资本原始积累阶段,时间是在1850年以前。劳工运动主要体现在农业式家庭经济和城市作坊工场中组织化程度不高的零星罢工。

第二阶段是自由竞争资本主义阶段,时间是在19世纪50年代到90年代。劳工运动的主要体现是行业性技术工人组织发起的反对机器扩展运动。与此同时,劳工运动内部开始出现分化,出现了技术工匠对非技术工人和女工的组织性排斥行为。劳工整体上处于弱势地位,且工人群体之间缺乏团结。

第三阶段是垄断资本主义阶段,时间是在19世纪90年代到20世纪20年代。劳工运动开始走向激烈:一方面随着机器生产和标准化管理方式的普及,工人群体的团结需求和状况得到强化,行业工会也被产业工会替代;另一方面资方与政府通过增加移民、瓦解分化以及暴力镇压等手段联手对付工人的反抗。不过,在工人们的艰苦斗争下,19世纪末加拿大的公司福利资本主义开始出现(welfare capitalism),尤其在1919年工人“骚乱”后,这种方式逐渐成为雇主缓和劳资矛盾的主要手段。20世纪初,随着加拿大工会合法化,工人权利逐渐从国家法律上得到了认可。20世纪40年代后,加拿大逐渐建立起国家社会保障体系,以立法形式承担了劳工的劳动保护和社会福利保障的责任。同时,这也使加拿大劳工运动开始了新的变化。

第四阶段是加拿大劳资关系重建阶段,时间是20世纪30年代到70年代。在这段时期里,加拿大颁布了一系列法律以保障劳工的权利。1944年的《CA1300法案》承认工人集体谈判权;1948年《产业关系和纷争调解法案》成为劳资关系的转折点。在这一阶段,加拿大工会组织的地位有了本质性改变,劳工法和劳资谈判机制日趋复杂化和专业化。

第五阶段是加拿大劳工运动陷入危机和整体退却阶段,时间是20世纪70年代以后。这一阶段,随着传统产业全球化,加拿大传统劳工运动也开始衰落,并且劳工运动内部的部门间分化也日益凸显。公共部门雇员工资高、福利好、工作稳定,但罢工多,影响了社会公众包括非工会工人生活,也损害了工会的社会形象。经济全球化极大程度上削弱了加拿大工会的谈判权。与此同时,以环境保护、反战反核等公共议题为核心的新社会运动也使传统劳工运动诉求落后于时代。

 

加拿大劳工运动的部门分化

由此可见,加拿大劳工运动部门分化是从上个世纪70年代开始,而且随着加拿大公共部门工会力量的增强,以及经济产业结构的调整,近些年来,这种分化趋势有愈演愈烈之势。公共部门工会组织罢工次数日益增多,而私营部门工会的行动力则大大减弱。

最近几年,加拿大爆发的影响较大罢工事件多是公共部门雇员所组织的。20136月,由加拿大“外事服务官员专业协会”(PAFSO)(该工会有1350名非主管职外事官员)发起的海内外移民部签证处官员要求“同工同酬”的罢工事件就产生了较大影响。该罢工事件导致全球超过50个加拿大移民签证处受到影响,大量的访问和留学签证积压。由于当时是夏季,是加拿大旅游和学习签证的高峰。有分析指出,受罢工影响加拿大旅游业在当年可能会损失2.8亿加元。同时,每年加拿大依赖留学生所创造的80亿加元的收入也将大打折扣。20144月,加拿大不列颠哥伦比亚省(BC)公立教师工会在获得89%教师会员投票支持的情况下,开始组织公立教师轮流罢工,同年6月份升级为全面罢工,一直到20149月才与BC省政府达成协议并结束罢工。此轮罢工先后持续近五个月,导致近50万名学生五个星期课程短缺。不列颠哥伦比亚省公立学校教师罢工在加拿大产生了很大的示范效应,20153月,加拿大安大略省中学教师代表工会发出罢工威胁,表示如果工作合约谈判继续无成果,教师最快可于4月底发动全面罢工。另外,公共部门工会不仅以罢工为手段与政府讨价还价外,而且还对此比较热衷,组织罢工次数不断增加。以公共部门工会中的护士工会为例,1980—1999年,全国各地护士罢工74次,尤其1985—1991年,罢工43次,平均40.5%的护士参加了罢工。

在罢工诉求上,公共部门工会也是多元性的。既有关于工资待遇、工作稳定性等传统诉求,也有涉及权利保护的。以BC省公立教师罢工为例,他们主要聚焦工资待遇和工作稳定性上。在罢工之前,BC省学校雇主协会为教师工资提供的薪水涨幅为每六年6.5%,而教师工会称教师要求每四年涨13.75%(最终达成的协议是签约六年加薪7.25%)。从2005开始到现在,安大略省酒类管理局(LCBO)旗下全职及兼职员工工会就多次发出罢工威胁,其罢工诉求既有涨薪诉求,更主要的是担心省政府将其私营化。因此,酒局雇员工会要求的诉求是永久保障其酒类专营的权利和地位。他们要求省政府在新合约里增加一项条款,对员工的职位给予绝对保障。

当然,加拿大公共部门工会组织的罢工也不都是以获胜为结果的。201163日,加拿大邮政工会(Canadian Union of Postal Workers)组织了席卷全国的大罢工,共有4.8万名邮政工会成员参与。加拿大邮政局(CPC)成立于1981年,属于联邦皇家企业。从成立之日起,加拿大邮局工会发动了大大小小的多次罢工,每次均告凯旋。上一次大规模的罢工发生在1997年,罢工持续了两周,最终加拿大政府通过立法,强制邮递员复工才宣告结束。在2011年罢工中,加拿大邮局并没有满足工会的需求,而是以“闭厂”作为应对方式。他们宣布从614日深夜起关闭全国各大城市邮局,停止一切邮政服务,并要求所有正在工作的员工离开,以反击这场全国范围的接力罢工。最终在联邦政府的干预下,这次罢工以邮递员工会在要求没有被满足的情况下,不得不宣布复工而告终。

另外,2004年加拿大2.5万名税官罢工事件、2006年和2008年加拿大多伦多公交系统大罢工、2009多伦多市政府雇员罢工事件、2009年温莎市垃圾工人罢工事件等也均产生了较大影响。

与风起云涌的公共部门罢工行动形成鲜明对比的是,私营部门工会组织的劳动行动则一直处于颓势。这首先体现在加拿大私营工会会员人数在不断下滑。根据Diane GalarneauThao Soha2013年底发布的研究报告数据显示,从1981年到2012年,加拿大工会整体覆盖率(工会会员在在职工人中的比重)从38%下降到30%。私营部门工会下降比例最大,工业部门工会组织覆盖率到2012年已经下降到25%左右,其中:加工制造业工会覆盖率下降了7%;设备制造下降了5.2%;渔业、煤矿业以及天然气等行业下降比率均超过了5个百分点。而公共部门工会组织不但入会率高,而且一直呈现增长趋势。从1999年开始,加拿大公共部门工会组织覆盖率就一直保持在70%左右,到2012年已经增加到了72%。私营部门与公共部门工会覆盖率情况可参见表1

私营部门工会除了组织覆盖率远低于公共部门工会外,更重要的变化在于其动员能力和影响力的逐渐弱化。近些年来,加拿大私营部门工会组织罢工较少,已有的罢工无论在规模、持续时间以及影响力上都无法与公共部门工会所组织的罢工相比拟。在笔者收集资料的过程中,在加拿大统计局和劳工部资源数据库中并没有发现加拿大关于私营部门劳工运动的全国性统计数据。从劳工组织、媒体以及学术研究所记录的案例来看,近些年来,私营部门工会已经很少组织罢工了。在2008年全球经济危机大潮中,加拿大有超过2500项劳动合同得到了批准,涉及五十多万名雇员,而罢工事件仅64起,是十多年来最少的一次,而且其中大部分是公共部门的罢工事件。加拿大多伦多大学产业关系中心教授安尼尔·威尔玛(Anil Verma)认为,这与全球私营部门罢工事件减少的趋势是一致的。而且,相较于公共部门,加拿大私营部门工会罢工谈判难度更小。根据安尼尔·威尔玛(Anil Verma)的测算,加拿大公共部门的罢工谈判平均需要5个月,而私营部门的只需要3.6个月。相较于上文所描述的公共部门工会所组织的罢工,下面的一些案例可以直观地展示私营部门工会在组织集体性劳工行动上的“弱势”。

20138月,加拿大Wings食品加工企业的员工罢工,罢工行动由加拿大联合食品暨商业工人工会(United Food & Commercial Workers,简称UFCW)第175分会代表的工会成员发起,罢工规模为140人。20139月,多伦多Plaza Hotel发动了持续13周的罢工,最终取得胜利。20129月,加拿大皇冠制罐厂(Crown Holdings’)组织罢工,该罢工涉及多伦多工厂百余名工人。与其他罢工事件略有不同的是,该罢工事件得到了国际上其他工会组织的声援和支持,比如英国联合工会(Unite)、国际机械师协会(International Association of Machinists)和全产业工会全球联合会(Industri-ALL Global Union)。最近,影响较大的私营部门工会组织的罢工是加拿大铁路工人罢工,而且有意思的是,在这场劳资纠纷中,代表不同岗位工人群体利益的工会组织行动也出现了分化。2015215日,加拿大火车工联会(Teamsters Canada Rail Conference,简称TCRC)在与资方太平洋铁路公司谈判破裂后宣布无限期罢工。加拿大火车工联会主要由工程师和火车工人组成,有3300名会员,主要诉求是保障工人的休息时间。不过,在此次劳资纠纷中,代表太平洋铁路1800名安全和维修工人的工会Unifor(目前是加拿大最大的私营部门工会组织)却与太平洋铁路公司达成了协议。在2012年,太平洋铁路工人曾经发起了持续9日的罢工行动,共有4800名员工参加,使加拿大铁路运输业损失近5.4亿元。当然,铁路行业与其他私营行业存在着较大的不同,该行业是跨区域的,且对加拿大经济影响较大,所以铁路行业罢工的外部性较强,这与下文所述的加航罢工事件类似。这种情况下,加拿大联邦政府往往会介入干预,2012年太平洋铁路公司罢工就是在联邦政府立法强制干预下结束的。

2012年加拿大太平洋铁路罢工结果类似的是加拿大航空公司的罢工事件。在20123月,因薪酬和退休金项目分歧致谈判破裂,加拿大航空公司(Air Canada)的最大工会——国际机械师及航天工人协会(International Association of Machinists and Aerospace WorkersIAMAW)宣布312日发动罢工。由于该工会罢工事件涉及员工众多(IAMAW共有8600名会员),且包括有关键的技术性工作岗位。作为对罢工事件的回应,加拿大航空公司方面则威胁说,将在同一时间“禁飞”飞行员。由于当时正值加拿大国内春假出行高峰,加航一旦罢工不但会对公众出行安全造成影响,而且会对加拿大的旅游经济产生很大的冲击。这种情况下,联邦政府劳工部迅速介入,要求现阶段劳资双方均不可以采取任何行动,要求将双方的劳资纠纷问题交由加拿大工业关系局(Canada Industrial Relations Board)处理。这里需要说明的是,在加拿大,司法权是联邦和省相对独立的,对于劳资纠纷,只有涉及跨省或跨地区的行业联邦政府才有权力干预。

当然,加拿大私营部门工会影响力逐渐下滑原因是多方面的,既有全球化和经济产业结构调整的客观原因,也有资本对工会仇视以及公众对工会认识观念等方面的主观因素。其实,从上个世纪80年代开始,随着全球化进程的加速,美国、加拿大等发达国家的组织性劳动运动就进入了转折时期,制造业外移和传统蓝领工人比重的下降都对传统的私营部门工会组织发展造成了极大的影响。另外,集体协商机制的建立以及公共法规政策对组织性劳动运动限制也对加拿大私营部门工会产生了较大影响:一方面集体协商使劳资纠纷问题解决逐渐制度化,工会的组织性保护功能日益弱化,那么工会组织对工人的集体动员能力也就随之下降了;另一方面,加拿大政府在建立集体协商解决机制的同时,对罢工等集体性劳工行动从政策法规上进行了限制。比如BC省的劳工法规定,在达成集体协议后,无论是劳方举行罢工还是资方停工都是违法的。也正是基于这一点,因为工会与资方达成的集体协商协议难以覆盖非正式雇佣工人群体,随着灵活雇佣和临时雇佣形式的兴起,加拿大很多私营部门工会组织对劳工的吸引力越来越弱。加拿大几大私营部门工会组织,比如钢铁工人联合会(the United Steelworkers)、木工协会(Carpenters)、国际电气工人兄弟会(International Brotherhood of Electrical Workers)、机械师协会(Machinists)、伐木工人协会(Woodworkers)以及几个建筑行业的工会组织,从上个世纪80年代开始,会员人数一直难见增长。

对于私营部门工会的颓势,工会组织领导人尽管不愿意承认但却也多认为私营部门工会组织自身需要改革转型。比如食品和零售联合工会(United Food and Commercial Workers Union)副主席Cliff Evans认为“加拿大劳工运动整体上是健康的、积极的”;但加拿大汽车工人工会主席Bob White对此仿佛有所保留,他认为“(虽然)加拿大劳工运动总体上是活跃的,(尽管目前劳工运动面临困境)而且将来一定会重整旗鼓的”。与上述两者相比,2013年新成立的超级私营部门工会组织Unifor主席迪亚斯(Jerry Dias)显然更为直接。迪亚斯在就职演说中,直言跨行业合并是目前私营部门工会组织生存与发展可供选择的必要方式,“这是让我们生存下去的最聪明之道。现今规模较小的工会没有这样的结构,也没有这样的资源让他们发挥影响力”,他还誓言“要带领的劳工运动采取攻势,要为加拿大劳工运动扭转局势”。

在笔者看来,关于罢工行为的限制法律与法规同样适用于公共部门工会组织,甚至更为严格,但是为何加拿大公共部门工会入会率稳定提升,且组织罢工等集体劳工行动还在不断增加呢?换言之,为何公共部门工会组织能够且敢于如此任性呢?笔者以为,这其中更为深刻的原因或许在于行业性质差异。对于公共部门而言,虽然工作人员也采用的是市场化方式进行雇佣的,职业化程度很高,但他们往往是准垄断性的,市场竞争替代性较弱。相反,这些公共部门一旦罢工,所产生的外部性却是很强的,这成为其强大谈判力的重要武器,也是造就他们任性的基础。而反观私营部门工会组织,在组织劳工集体行动过程中,则完全不具备这方面的优势。当然,如果要具体解释加拿大公共部门与私营部门工会在劳工行动上的差异,需要更为规范和深入的论证,这不是本文的主要任务,有待笔者另行撰文加以分析。

 

加拿大工会组织架构及其运作流程

众所周知,加拿大是联邦制国家,除了联邦国会具有立法权外,《英国北美法(the British North American Act)》第92条赋予了各省独立的立法权。在这样的制度体系中,加拿大各省对劳动关系具有专属立法权。如此,加上联邦国会,加拿大实际上形成了11个具有劳动关系相关法律的制定机构。就管制范围分工而言,联邦政府的劳工部主要针对的是全国性经济产业内的劳动关系议题,主要包括联邦政府雇员、银行业、核子业、通信业和运输业等。与此对应的劳工,除了公共部门劳工外,还包括银行业、电信、航空、跨省铁路以及与此相关产业的劳工。联邦政府所管辖的劳工约占整个加拿大劳工总数的10%左右,人数较少。而各省政府所管辖的劳工包括各省政府雇员,以及联邦政府管辖经济产业之外的劳工和其他各省产业的劳工,约占整个加拿大劳工总数的90%左右。这种制度环境对加拿大工会结构也产生了直接影响。

 

加拿大工会组织架构

从整体结构上来说,加拿大工会组织分为三级,即全国、省级和地方三个层次。无论是公共部门工会还是私营部门工会均适用这样的层级结构。在全国层面上,目前加拿大劳工议会(Canadian Labour Congress,简称CLC)是最大的全国性工会联合会。根据2013年统计数据显示,CLC约有213万左右的会员,占整个加拿大工会会员总数的45%。第二大的全国性工会是独立全国联合会(Independent National)约有会员70万,占整个加拿大工会会员总数的14.8%。一般而言,全国性工会如CLC在加拿大各省和地区设有分支机构,称为劳工联合会或劳工联盟。比如笔者所在的BC省,不列颠哥伦比亚省教师联合会(British Columbia TeachersFederation)就是CLC的分支机构。而地方工会则是加拿大工会的基层单位,是工人直接选举获取“工会证书”后成立的组织机构。

这里笔者需要强调的是,加拿大工会组织结构三个层级并不是上下等级性的隶属关系,而是相对独立和平等的,各自具有不同的工作分工。全国性工会组织主要职能包括:一是定期组织全国性的会员大会,各地方工会派代表参加,大会任务包括制定和修订工会章程,商讨工会会费和财政预算等事宜;二是为所有会员提供支持服务。全国性工会通常有一批训练有素的职员,能够协助劳工与雇主进行谈判,同时能够帮助链接工会的经济学家、法学家等专业研究人员的支援。同时,全国性工会组织还会提供教育培训项目,提升会员的维权意识和能力;三是信息发布,通过出版刊物或其他方式定期发布会员们关注的一些事宜的进展状况;四是协调组织工作,包括协调分支工会组织间的集体性劳工运动,建立与全球工会组织之间的联系,以及处理与联邦政府的关系等。省级工会在职责上与全国性工会组织类似,只不过它主要针对的是省政府。不过,如上文所言,由于加拿大90%以上的行业及其所属劳工是由省级劳工机构所管辖的,因此省级工会组织的作用非常重要。所以,省级工会组织在协调和统筹地方工会的活动同时,更重要的工作是负责对省级劳工法令施加影响。地方工会是加拿大工会结构体系的最基层单位,是加拿大劳工运动的基础。具体而言,地方工会组织的职责主要包括:会费征缴、选举工会干事、谈判和签订集体合同、监督集体合同履行、处理申诉事件以及具体执行工会组织计划等。需要强调的是,在与资方谈判合约上,地方工会具有独立的自主权。加拿大三级工会结构及各自职责可参见图1

    在加拿大工会组织内部,地方工会组织通常包括工会主席(President)、工会干事(Steward)、工会财务秘书(Secretary Treasurer)、商业代表(Business Agent)、申诉委员会(Grievance committee)、谈判委员会(Bargaining committee)等设置。很多加拿大地方工会隶属于某个全国(如加拿大汽车制造业工会)或者国际范围的工会(如美利坚钢铁工人工会)。如图1所示,全国工会或国际工会的任务是组织和帮助本地工会成长,经常派出人员在磋商、谈判、处理冤情等事宜上为本地工会提供协助。

如上文所言,虽然加拿大各级工会分工职责不同,但相互之间并不存在上下等级关系,而且地方工会独立自治权是被严格保护的,工会组织间的联合更多是适应加拿大联邦治理机构而产生的自组织性联合行为,目的在于更好地发挥工会组织的功能。

 

加拿大工会运作程序

在加拿大,劳资纠纷处理方式上会因为各省的特别法规不同而有所不同。但从一般程序上,加拿大公共部门工会和私营部门工会均会遵循类似的运作程序。

第一步是劳资双方集体协商。集体协商谈判权属于加拿大地方工会组织的独立自治权。工会组织在经过法定程序成立后,即自动获得与资方集体谈判的资格。一般而言,工会首先是由工会会员选出谈判代表组成谈判小组。谈判小组负责收集会员意见并形成集体协议的建议方案,并将此方案提交给资方。这个过程中,地方工会所属的总工会多会派出有经验的谈判代表协助地方工会进行集体协商,帮助地方工会制定谈判策略,甚至直接主导地方工会的谈判。

在集体谈判过程中,劳方提交建议方案后,资方通常会据此提出反建议。同时资方要委任谈判发言人,负责集体谈判的协调组织等事宜。劳资双方代表需要及时向各自的上级汇报谈判进展情况并征求他们的意见。工会谈判代表是向工会会员大会汇报,而资方代表则向其上级汇报。经过劳资双方反复谈判后,双方互有妥协让步后,达成自愿协议,对工资、工时以及工作条件等内容进行具体规定,并形成以后一定时间内(集体合同有效期内)双方执行的依据。

如果达不成集体协议,则要进入第二步调解阶段。在这个阶段,由于各省法律不同,具体操作方式也不同。调解一般分为两个阶段:第一阶段是劳资双方向所在地劳工事务主管部门申请调解。劳工事务主管部门派出调解员在分别与劳资双方会晤后,了解劳资双方需求与分歧,并提出调解方案,以尝试促使劳资双方继续谈判,进而达成协议。如果调解成功,则劳资双方签订并执行协议;如果调解不成功,那么调解员会向所在地劳工事务主管部门汇报,并由劳工事务主管部门出具“没有调解报告(No Board Report)”通知。在这之后,经过一定法定程序和法定时间(通常是14天)后,工会可发动罢工,资方也可以关闭工厂拒绝工人入内。这是调解的第一阶段。在这之后,当地劳工事务主管部门还会提供调解服务,但是此阶段是劳资双方自行决定的,只有劳资双方均自愿同意采用后,当地劳工事务主管部门才会提供此调解服务。由此可见,在调解过程中,第一阶段属于政府强制介入阶段,即规定在罢工或闭厂之前,劳资双方必须接受政府的强制性调解;不过,调解第二阶段则不是强制性的,属于在第一阶段调解失败后,劳资双方自愿申请的服务。这两个阶段的调解建议均没有法律约束力,劳资双方可以自行酌情采纳。

在工会发动罢工后,加拿大多数省份会出台相关法规保护劳资双方的权利。加拿大禁止罢工期间雇主雇佣永久性替代工人,安大略、不列颠哥伦比亚、魁北克等省还禁止雇主雇佣临时性替代工人。联邦司法管辖区虽然允许雇用临时性替代工人,但如果雇主以雇用临时性替代工人的方式来抵制工会,则该行为将被禁止。与此同时,加拿大多数省份也规定,一旦集体协议达成,劳方再发动罢工或资方停工均属于违法行为。

可以说,集体协商已经成为加拿大工会部门维护工人利益的重要手段。根据加拿大雇佣和社会发展局发布《2013年加拿大集体协商总报告(Overview of Collective Bargain in Canada-2013)》数据显示,2013年全年加拿大共达成432个集体协议,覆盖工人数超过101万人,这也是2010年以来最好水平。同时,在2013年里,共有1014个集体协议处于有效期内,总共覆盖超过280万名劳工。不过,笔者也发现,尽管集体协商覆盖率在提升,但是集体协商所取得的成效却并不理想。2013年,通过工会组织集体协商而实现的工资提升幅度只有1.4%,这个增长幅度是1997年以来的最低水平。这也是工会组织吸引力日趋下降的一个重要因素。

当然,就加拿大工会而言,除了通过集体协商满足工会会员工人集体性需求外,还为劳工的特殊性需求提供维权服务,这就是申诉机制。所谓申诉,就是指由一名工人或一班工人正式提出投诉或指控遭受不公平对待或集体协议遭到破坏。申诉包括个体申诉、集体申诉、政策申诉以及工会申诉等几种类型。申诉是每个工人权利,任何一名工人如果他/她认为资方有违反集体协议的地方,那么他/她就有权提出申诉。一般而言,在集体协议中均为注明申诉程序,它通常由三个阶段组成:首先第一阶段是工人向工作所在部门进行申诉要求,是由工会干事陪同工人向部门主管领导提出申诉;如果在部门申诉解决不了问题的话,那么申诉进入第二个阶段,这一阶段总工会代表(或申诉委员会)介入与资方高层领导进行交涉;如果交涉无果的话,那么就进入第三个阶段,工会组织可将申诉递交给外界独立的第三方仲裁机构(Adjudication Service)进行处理。仲裁包括权利事项争议裁决(Grievance)和不当劳动行为裁决,仲裁结果对公司、工会以及提出申诉的工人均有法律约束力。

总之,在加拿大,工会组织架构与运作程序已经较为成熟和制度化了,这种情况下,类似于罢工这种工会组织传统的集体性维权手段也逐渐被边缘化了。与此同时,在加拿大联邦和省政府均有约束公共部门和私营部门劳工罢工行为的法律法规。根据加拿大第2D)条关于自由结社权的规定,罢工权和集体协商权并不属于基本权,所以在加拿大,立法干预集体协商不违宪,立法强制劳工回去工作(Back to work legislation)也不违宪。因此,当劳工罢工事件严重影响社会公共利益时,尤其是公共部门工会罢工,政府可能会采用紧急立法干预,强制复工,终止罢工,令社会秩序尽快恢复。当然,临时雇佣以及灵活性雇佣方式的兴起,而工会组织却无法覆盖和关照到这方面工人群体的需求,这或许是工会组织日渐衰落更为深层次的动因。

 

加拿大公共部门工会

在工会组织的集体协商与维权过程中,无论是公共部门工会还是私营部门工会,均遵守相同的制度化运作程序。不过,恰如上文所言,现有的数据显示,较之于私营部门工会组织,加拿大公共部门雇员对工会组织的信任和依赖程度显然要高,且公共部门工会在劳工集体行动上的动员能力也远远高于私营部门工会。2007年和2008年,加拿大安大略省,在经过集体协商后,公共部门雇员获得的工资增幅居然高于私营部门雇员。根据那两年安大略省劳动部(Ministry of Labour)公布的数据显示,公共部门在那两年签署的劳动合同中,雇员的年平均工资增长了3.1%。而私营部门工会与资方签署的劳动合同中,雇员年平均工资的增长幅度下降了近一个百分点:从2007年的2.9%减少到2008年的2%。这种情况当时在加拿大引起了很大反响,引起了私营部门雇员的强烈不满。一直以来,加拿大联邦和省政府为了平息民众质疑和不满,对公共部门的工资水平都有严格限制,而且近两年,集体协商后公共部门工资增幅已经小于私营部门(2013年里,集体协商后,公共部门工资增幅为1.6%,私营部门工资水平增幅为1.9%),但是一方面此举收效甚微,加拿大公共部门工资水平不断增长;另一方面私营部门工会与公共部门工会之间区隔也由此可见一斑。

所谓公共部门工会,就是指由公共部门雇员所组成的工会组织。不过,在加拿大,对于公共部门员工的定义并不统一,总体上包括如下几种认定标准:一是雇主是政府;二是具有公共服务特性;三是雇主是政府且兼具公共服务特性;四是资金来源是公共财政。因此,根据上述不同认定的标准,不同学者的定义也会不同。有学者认为,公共部门工会是指由联邦、省或地区以及地方三级政府、皇家公司、医疗护理和教育机构中雇员所组成的工会组织。也有些学者认为,公共部门工会还应该覆盖那些很大程度上依靠政府资金提供公共服务的非营利社会组织。

从发展历史上看,有学者将加拿大公共部门工会的兴起追溯到1889年成立的加拿大邮政工人协会,而1918年加拿大邮政工人的罢工则被认为是加拿大公共部门雇员首次罢工。不过,从法律上来说,真正的公共部门工会直到1944年才在加拿大出现。1944年,平民合作联盟(CCF,新民主党的前身)在萨斯喀彻温省执政,率先赋予公共雇员组织工会以及包括罢工在内的集体谈判权利。这意味着公共部门工会首次取得了与私营部门工会对等的权利。不过,加拿大公共部门工会的勃兴是从20世纪60年代末开始的。从1969年到1973年短短四年间,公共部门工会会员从43万增加至83.3万人,增加了近一倍。而后,公共部门工会入会率开始下降,但如表1所示,现今加拿大公共部门工会入会率依然很高,高于私营部门工会入会率近60个百分点,高于全国平均水平近30个百分点。

公共部门工会在上个世纪60年代末快速增长的一个重要原因是两部法律的颁布,分别是《公共服务雇佣法》(Public Service Employment Act)和《公共部门员工劳动关系法》(Public Sector Staff Relations Act)。这两部法律正式确认了公共部门雇员的充分公民权,赋予联邦公共部门雇员与私企雇员一样的集体协商权利(包括罢工权)。不过,相较于私营部门工会,加拿大公共部门工会在集体协商权利上受到更多限制:

首先是一些特殊岗位的公共部门工作人员是不允许罢工的。比如消防员、警察、一些医院工作人员以及其他社会必要服务岗位(essential services)的工作人员。比如在安大略省的温莎市,就将急救服务界定为必要服务。对于这些劳工,可以通过其他方式进行维权,其中强制性仲裁(binding arbitration)是主要手段;

    其次是出台回去工作法(back-to-work legislation)以限制公共部门罢工。回去工作法既针对政府雇员,而有些身份也针对其他公共部门的雇员。比如在安大略省、不列颠哥伦比亚省与阿伯塔省也包括教师及其他校董会工作人员;在纽芬兰-拉布拉省、魁北克省等还包括医疗护士及相关医药员工等。在多伦多,甚至包括公共交通从业劳工。

再次就是延长原有集体协议的期限。在加拿大,有时候政府还会通过立法修正已经签订的集体协议,其中通过延长集体协议的期限,从而使劳工受原约不罢工条款限制而无法罢工。

最后在雇主认定上,公共部门的雇主代表机构要比私营部门资方复杂得多。在公共部门集体协调过程中,需要有协商功能以及集体协议执行功能的组织。不同政府以及不同层级的政府部门其所代表机构会有很多不同,而且在医疗与教育部门则会更加复杂。在加拿大,代表公共部门雇主的机构通常是某一机构或某一委员会(board),代表政府相关部门依据相关劳动法律与公共部门工会进行集体协商。比如加拿大的公共服务劳动关系委员会(Public Service Labour Relations Board,简称PSLRB)就是负责代表政府与联邦公共部门雇员(截止到20143月,联邦公共部门雇员共有19.5万人)进行劳资集体协商,处理相关劳动争议,以及进行劳动仲裁等事宜。

时至今日,加拿大工会组织发展呈现出明显的两极化发展态势:一方面私营部门工会覆盖率不断萎缩,其发展面临着诸多困难;而另一方面公共部门工会无论在会员数量,还是在会员质量上,均具有更强的优势。目前,加拿大广义的公共部门工会组织率平均在70%以上,而私营部门雇员的工会组织率只有17%左右。根据加拿大雇佣和社会发展局发布的《2013年加拿大工会覆盖率报告(Union Coverage in Canada-2013)》数据显示,截止到20133月,会员规模排名前六名的工会组织中,有三个是公共部门工会,而且前两名均是公共部门工会,分别是加拿大公共雇员工会(Canadian Union of Public Employees,隶属于CLC),会员人数为63万,国家公共雇员联合会(National Union of Public and General Employees,隶属于CLC),会员人数为34万。前六名中另外一个公共部门工会是加拿大公共服务联合会(Public Service Alliance of Canada,隶属于CLC),会员规模为16.7万人,排名第六。当然,近些年来,由于公众对公共部门工会组织的反感情绪日增,且随着加拿大公共财政赤字压力增大,政府灵活性雇佣方式以及外包服务规模的扩大,也使公共部门工会面临着很多挑战。

一些思考

正如有些学者所言,加拿大劳动运动主体已经发生变化:以生产工人为主的传统劳工已慢慢退出加拿大劳工运动的舞台,而以社会服务和管理为主的公共部门雇员群体已经成为主角。不过,笔者以为,加拿大政府在财政赤字压力以及公共部门工会步步紧逼的形势下,未来可能会进一步加快私有化的改革步伐,近些年来,这种变化趋势日益明显。最近几年加拿大政府部门更多采用灵活雇佣方式就是一个有力例证。根据2014年加拿大公共部门委员会(Public Service CommissionPSC)发布的年度报告数据显示,近三年来,加拿大联邦公共部门雇员人数在不断减少。截止到20143月,加拿大联邦公共部门雇员人数为195081人,较上一年下降了2.6%(到20133月,公共部门雇员人数为200250),比2011年下降了10%。不过,与雇员人数下降形成鲜明对比的是,加拿大公共部门其他雇佣活动却在不断增加。以临时雇佣方式为例,2013-2014年度,加拿大公共部门临时雇佣人数较上一年度增长了近31.1%

另外值得关注的是社会组织雇员的维权行动(通常隶属于公共部门工会)。目前,加拿大约有7.2万个非盈利性社会组织,雇用劳工数量约为135万人,主要在医疗护理、妇女儿童保护、贫困救济、新移民服务等方面,其中有些社会组织90%以上资金来自政府部门。201312月,加拿大多伦多市4500名红十字会工人发动罢工,要求红十字医疗合作社(Red Cross Care Partners)提高薪水和差旅费。而且,从20134月份开始,红十字会雇员已经举行了多次罢工。此次罢工使安大略省大约5000名病患者受到影响。与此同时,在全球化背景下,加拿大移民劳工与种族问题,以及女性劳工问题也日益成为加拿大社会各界关注的热点问题。对于私营部门工会而言,跨行业的合并成立所谓的超级工会只是一种暂时之策。如果工会组织不进行结构转型,不拓展工会组织的覆盖范围从而把高流动的服务业临时工和新经济体系高科技行业员工吸纳进来的话,工会组织的困境将难以得到根本改善。

 

(作者为中加合作交流项目维多利亚大学访问学者)

2015年07月31日

劳工运动的部门分化——转型中的加拿大劳动关系简析

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