《中国工人》编辑部

201516日,本刊特约评论员闻效仪副教授、沈剑峰副教授和肖竹副教授对中华全国总工会书记处书记、法律部部长郭军就工会工作的法治化建设等问题进行了专访。本文根据专访录音整理而成,并经受访者本人审阅。)

 

《中国工人》:目前,社会上对中国劳动关系矛盾趋于尖锐的情况,存在着源于劳动法律法规的两种不同观点:一种观点认为,我国劳动立法过快,脱离实际,反而激化了劳资矛盾;另一种观点认为,有法不依、执法不严才是中国劳动关系的真正问题。您认同哪种观点?

郭军:我不认为当前中国的劳动关系问题是立法走得太快,脱离实际。事实上,我们的劳动立法是与劳动关系的市场化进程相辅相成的,比如新中国成立之初公私合营社会主义改造尚未完成,我国处于市场经济为主逐步向计划经济过渡的状态,所以国家制定了大量劳动法律法规,从1950年的《工会法》到1956年劳动安全卫生的三大规章都是例证,劳动立法是适应市场经济条件下劳动关系的基本属性的客观存在。再比如,国有企业用工制度改革是从1986年劳动制度改革四项暂行规定开始的。总体上看,劳动立法的发展谈不上走得快,甚至在某种意义上,在一定范围内还是相对滞后的。在商品经济探索多年之后,1992年,中央明确建立社会主义市场经济体制目标,这时劳动关系的市场化已经开始多年,1994年才有《中华人民共和国劳动法》这一劳动基本法的出台,而至今20年过去了,调整市场化劳动关系的集体协商法、工时工资等劳动标准法迟迟没有出台。早在1886年付出流血代价后,美国工人才争取到了八小时工作制,随后出现了劳动立法,而我国法律规定的工时标准至今也没有比一百多年前的标准提高多少,即使如此还有那么多的经营者、学者认为中国的劳动立法超前了,劳动标准太高了,令人无语和纠结。

应当说,改革开放以来中国的劳动立法的确取得了很大进步,从无到有、从少到多,劳动法律体系已经形成,尽管还不是尽善尽美,但对市场经济条件下如此复杂的劳动关系的规范和基本和谐发挥了至关重要的作用。所以,我认为中国的劳动立法总体上看是够用的,劳动关系领域的绝大多数问题是用人单位守法意识欠缺、执法主体执法力度不足,致使劳动法律法规得不到有效的执行,由此带来严重的木桶短板效应,守法者吃亏、违法者得利,“徒法不足以自行”,劳动法的执行不尽如人意,有法不依、执法不严才是当前中国劳动关系的真正问题所在。

首先,最根本的原因是企业不遵守劳动法。不少企业不守法,不自律,不自觉,为了自身的一己之利,公然违反法律或规避法律。实际上,当前大量的劳动争议并不是真正的有争议,而是典型的劳动违法行为。每到过年,欠薪就会成为全社会关注的突出问题。欠薪大多数是一种典型的劳动违法行为,没有什么可争议的。劳动法说得很清楚,工资应当按月以货币形式发放,为什么到年底才给工人发工资?这本身就是违法的,况且到了年底还以这样那样的理由拒付,恶意侵占的也不是个别现象,情形极为恶劣,但是被依法纠正、受到处罚直至被追究刑事责任的并不是常态,大多数以牺牲职工应得的利益为代价,协调了事。这个问题的出现,当然是企业无视、违反法律规定造成的,这本来是无需以劳动争议仲裁、诉讼的方式解决的,而是应当由负有责任的执法机关以责令改正、予以处罚等等方式直接加以解决的。所以我认为,当前劳动关系的主要问题在于企业缺乏法律意识,不遵守法律,缺乏对如何构建发展和谐劳动关系的正确评判。

其次,最直接的原因是政府执法缺失。政府执法缺失的原因可能很复杂,一方面,我们的执法力量不足确实是客观现实。在一些地方,一个劳动执法人员平均要负责几百个企业的监督管理,即便一天跑几个企业,一年也跑不了一遍,更不要说深入及时地监督检查了。当然,执法力量短缺并不意味着就可以不作为,因为即使做不到预防性执法,当职工有问题投诉时,也应得到积极回应。执法不力与执法的理念有关,也与发展观有关。在改革初期“效率优先,兼顾公平”的政策下,老板要利润,政府要GDP,维护劳动者权益成为“破坏”招商引资、经济发展的负面行为,很不合时宜。2014年,江苏昆山中荣公司发生的特大粉尘爆炸事故的背后,就有片面追求GDP,忽视监管的问题。据网友披露,当年招商的口号就是“昆山人民欢迎您来投资、你们来剥削的越多我们就越开心”。在这种价值导向下,别说工会去提出问题进行监督,就连政府的职能部门都难以去企业查处,于是执法就变成了选择性执法、弹性执法,或者干脆不执法。

由于现实中执法的问题十分突出,致使一些企业对法律毫无敬畏之心,甚至理直气壮地违法,如富士康就长期存在严重的超时加班问题。劳动法明确规定,用人单位由于生产经营需要,经与工会和劳动者协商后,可以延长工作时间,但每个月不得超过36个小时。而富士康的工人加班时间最多时达到了每个月平均100个小时,现在虽然加班时间有所减少,但仍然超过法定标准,而这并不是个别现象。但是,对如此明显的违法行为,没有哪个地方的政府职能部门依法予以处罚,甚至批评的声音都没有。在这样的环境下,劳动法的执行真的就变成可有可无或者任意选择的了。

我们在参与劳动立法过程中,也可以看到这种端倪。劳动合同法公开征求意见时,强烈反对的声音主要来自两个方面:一个是外企,一个是劳务派遣机构。我其实是非常欢迎这种辩论的,因为立法就是不同利益群体进行博弈的过程。外企之所以强烈表达反对意见,是因为它们有法律意识,它们是准备执行劳动法律的。但在这个过程中,为什么大部分国企没有意见,大部分民企没有意见,大概是因为国企没把自己当做市场经济主体,没有市场意识,不重视法律规定;民企则想指望地方政府提供保护、变通甚至是不执行法律。这就是我们现在劳动关系频频出现问题,劳动者权益屡屡受到侵害,劳动争议年年持续增加的重要原因。

《中国工人》:如果地方政府的GDP导向造成了劳动法律的执法缺失,那么在十八届三中全会和四中全会精神的指引下,地方政府的行为是否会得到纠正?

郭军:中国共产党的伟大就在于勇于担当,能够与时俱进。其实,中央在改革发展的过程中,敏锐地意识到“效率优先、兼顾公平”的简单发展模式存在不足,提出了“五统筹”——统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的发展要求,这当然包括劳动与资本的统筹平衡,劳动者权益的保护被更大程度地纳入了发展的关注视野。为做到“五统筹”,党又提出了“科学发展观”,“以人为本”和“和谐社会”等发展理念。因为,只有科学发展才会考虑经济与社会、人与自然的统筹协调发展问题;只有以人为本,统筹发展才有意义,若只以投资人为本则依然不可能科学发展。所以必须解决和谐发展问题,这当然也包括劳资平衡,劳动关系的和谐发展问题。正是为了纠正只以GDP为导向的发展思维,解决有些地方仅以投资人为本、资本利益至上的偏颇,党的十七大强调以公开民主的方式解决公平公正问题,而要保证公平公正,党政是主导,这就是随后要求加强和创新社会管理的由来。加强创新社会管理不是强化党政的管控、审批,而是要求学会用市场手段和社会力量去解决社会问题,这就为工会组织做好维权工作打开了更宽阔的大门。在这一时期,党政把更多的资源给予了工会,使得工会在计划经济时期的幕后、低调的工作作风和工作方式开始发生了更大的变化,进一步增强了影响力和凝聚力。这种转变的一个重要前提是党政的思想解放,简政放权,更是发展观的切实转变,同时促进了劳动关系的和谐、经济社会的发展。

为进一步推动政府工作方式的转变,党的十八届三中全会提出了使市场在资源配置中起决定性作用,不仅仅是辅助作用、基础作用或重要作用。资源配置不是由政府来决定的,而是交由市场决定。以劳动关系为例,劳动者就业与用人单位招工完全是资源配置问题,政府难以保证所有的人都有工作、所有的企业都招得到工人。一些地方政府下发红头文件,保证为企业招工,在市场经济条件下,这种事情既不该做,也不可行。当职工不愿意建立劳动关系的时候,绝对不可以“抓壮丁”。有些行政部门遇到集体劳资争议就先对职工采取行政强制措施,把劳资矛盾直接升级为劳政矛盾,效果与愿望往往是背离的,这也是唯GDP的一种表现,是亟待纠正的。但是,这并不意味着市场就此成为绝对的、唯一的决定因素,政府完全可以放手不作为了。十八届三中全会讲市场决定的同时还有一句话——“更好地发挥政府作用”,这句话同样重要。市场决定并不是绝对的,市场主要解决的是效率问题,在许多方面,特别是在社会领域,还需要发挥政府的管理作用,如加强监管、提供服务,尤其在劳动关系的公平公正问题上,市场是很难保障的,政府在这方面还需要加强管理和引导。

所谓更好地发挥政府作用,是要求各级政府做好应该做的事情,不要做不该做的事情。在建立劳动关系的过程中,必须遵循一定的标准和规则。比如,16周岁以下的未成年人,除特殊行业外,绝对不可以录用,绝对不可以以性别、年龄、种族等原因而决定是否招录。这些标准和规则恰恰就是在法律规定的前提下,政府负责进行具体实施的问题、监督的问题,而对于劳动违法行为,政府必须履行职责进行处罚。过去,片面追求GDP的做法显然已经不合时宜了,无论是从政策的要求、市场的导向、维稳的需要、媒体的压力,还是从和谐发展获得溢价的经验、片面发展付出代价的教训,越来越多的地方、政府充分意识到应当科学、和谐发展,要按照市场规律和法律规定办事。政府要有所为有所不为,该管的管理到位,不该管的由劳资双方自己平衡。那么,政府的管与不管的标准是什么?问题的答案不复杂,即法治。

党的十八届四中全会以全面推进依法治国为主题,从立法、执法、司法、守法四个方面着力,推动实现法治国家、法治政府、法治社会,这对劳动关系的建设极其重要,要求立法科学,司法公正,执法严格,全民守法。而当前劳动关系领域最主要的问题是有法不依和执法不严,纵容强势资方恣意妄为。依法治国的首要问题不是让老百姓遵纪守法,首先是权力部门和政府执法机构要依法办事。如果遇到了问题,法律有规定却不执法,责任主体不去履行职责,老百姓就不会相信政府;司法机构如果不能公正审判,老百姓就不会相信法律,最后只能采取极端方式来解决,“小闹小解决、大闹大解决、胡闹胡解决”,劳动关系就再次回到野生状态,跳楼、罢工、人身伤害事件就会层出不穷,社会稳定就会受到严重威胁。所以我相信,各级政府日后会按照中央的部署,不再片面追求GDP,不再对投资方违反劳动法的行为漠视甚至纵容,而是更多地以市场思维和法治思维来看待劳动关系问题、处理劳动关系问题。

《中国工人》:如何看待市场经济体制下的劳资矛盾问题?如果劳资矛盾是客观存在的,那么应该用什么方式进行调整和化解?

郭军:在市场经济条件下,劳资矛盾是一种客观存在,是投资者与劳动者之间的关系,虽然双方并非绝对对立,但实事求是地说,劳动关系就是利益关系、利害关系,是不同利益群体间的关系,在利润一定的前提下,劳资关系本质上就是你多我少、此消彼长的关系。在通常情况下,企业生产经营规模和绩效是一定的、可量化的,因此,职工工资高、福利好,劳动者拿得多了,企业成本就高了、利润就少了,分给投资者和CEO的也就少了,这就是劳资双方的你多我少的问题,也是劳动关系之所以复杂的原因。虽然我们倡导形成劳资共识、劳资合作、共建共享,但多数企业投资方总是希望利润增加,职工总是希望工资增加。劳动关系正是由于存在你多我少的矛盾,协调难度相对较大,不是所有企业都能实现劳动关系和谐。劳资矛盾在市场经济条件下将是长期的、持续的客观存在,劳动关系再和谐,蛋糕做得再大,也一样有个怎么分的问题。今天和谐了,明天随着企业绩效的变化,又可能出现新的矛盾而导致不和谐。这个矛盾只要在市场的环境下,一定是存在的。因此,劳动关系的和谐是相对的、动态的,是一个努力的方向。

解决市场经济条件下劳资矛盾的方法并不复杂。党的十八届四中全会强调全面推进依法治国,其前因是十八届三中全会提出全面深化改革,市场要求解决效率问题,法治需要解决规范问题。市场经济就是法治经济,市场经济的每一次进步都是由法律去开拓和保障的。劳动关系市场化以后,就一定需要实现法治化,因为劳动关系的公平公正问题不能完全靠市场机制来解决。由于劳动关系的特殊性即复合型、倾斜性,“强资本、弱劳动”的特点决定了劳动关系绝对市场化就绝对会走向冲突化,五一国际劳动节就是为纪念以血的代价才换来的八小时工作制而确定的,这发生在1886年的自由资本主义的美国,而结果就是信奉自由资本主义的美国也意识到劳资关系不能绝对市场化。既然不便以行政手段直接干预,劳资关系只能通过法律来调整。劳动法是资本主义国家为解决这一问题而首创的。新中国成立之初是市场经济,公私合营社会主义改造完成以后才进入计划经济体制,因此,虽然是社会主义国家,工人阶级是领导阶级,但由于劳动关系是市场化的,大多数劳动者依然处于弱势地位,甚至被剥削,于是,1950年我国首先出台了《工会法》以解决组织起来,切实维权的问题,随后大量的劳动立法陆续出台。

市场与法治在劳动关系领域的结合尤其紧密。招工和就业、工时与工资是典型的资源配置问题,应由市场决定;但又不完全是资源配置问题,还涉及在利益交换的前提下公平公正的社会问题,所以又不能完全交给市场决定,而要有法律来约束和规范。因此,建立和发展和谐的市场化的劳动关系,必须有法律规范做基础。就劳动关系而言,一方面要依靠工会法,完善工会法律体系,解决单个劳动者力量有限的问题,保证职工能够组织起来与强大的资本方抗衡,遵循市场规律,运用法治方式,在一定程度上保证劳资平衡问题;另一方面要依靠劳动法,完善劳动法律体系,解决建立和发展和谐劳动关系、保障职工权益问题。

法律调整劳动关系的具体方式并不复杂,主要是遵循法定标准与契约自由相结合的原则,通过确立法定标准和契约规则的方法,以明确劳动关系双方的权利义务和违反者所应当承担的法定后果作保证。法律的第一个功能是画底限、定规则。法律的第二功能是确权责、明罚则。如果法律的底线和规则被违反了,法律就要分清责任、明确罚则,强制违法者付出相应的代价。如招工就业、工时工资是市场化的资源配置问题,但是《劳动法》规定不能雇佣16岁以下未成年人,工资支付不能低于当地最低标准,每月加班时间最多不能超过36小时,这就是“底线”,也是劳动关系双方必须遵守的“红线”。劳动法律的底线,即法定标准也就是依法维权的底线,必须通过监督和执法来实现。工会要注意查找企业在工资、工时方面有没有违反底线的问题,发现问题应要求企业改正,拒不改正的要提请政府处理处罚,这是工会维权的基本要求。

但如果只解决底线问题,只要求企业遵守法定最低标准,并不能实现劳动关系和谐。这就要在底线之上发挥市场决定的作用,解决好合理标准问题,例如是否涨工资,是否购买补充保险等,理性处理利益分配,争取劳动关系和谐,这是工会维权的最高目标。争取合理利益的首要方法是协商签订好劳动合同。工会要支持并帮助职工就劳动合同必备条款和选择条款,与企业谈判协商,这是切实维权的起点。这个起点高了,之后的维权工作就可以事半功倍。争取合理利益的第二个办法是通过建立工会有组织地与企业集体协商,代表职工去谈判利益调整问题,按照市场规律开展博弈,推动企业履行社会责任。

无论是个人与企业协商签订劳动合同,还是职工作为集体与企业进行谈判签订集体合同,依然是资源配置问题,应该由市场决定,但是这仍然不是绝对的,因为由于劳资关系的不平衡性,绝对的自由将导致劳动关系成为“野生”状态,让轻量级的拳击运动员与重量级的运动员去比赛,一不公平、二不合理,人类社会不能简单地套用自然界的适者生存、优胜劣汰的法则。因此,法律在确定合理标准的基础上,还应再次发挥作用,还要确定法定规则,确保协商过程能够理性、有序地进行。劳动合同法、集体协商立法的相关规定均是确立法定规则的。

《中国工人》:从您的角度理解,中国的劳动关系正在经历从行政调整向法律调整的过程,而劳动法律体系是否也在经历从建立到不断完善的过程?

郭军:毫无疑问,在计划经济时期,解决劳动关系的问题是以行政手段替代法治手段来进行调整的。计划经济时期,法律并没有明确废止,但是法律的作用处于次要并依附于行政手段的地位,劳动关系表现为“国家化、行政化”,这既不奇怪,也不是问题。所谓“国家化”,就是说劳动关系的建立、调整,如招工、工时工资等均由国家作出规定,以行政命令的方式决定,即“行政化”。在这种背景下,劳动立法基本是停滞的,甚至连最重要的劳动基本法都没有制定,原有的劳动法律法规也被视为国家的政策来执行。随着改革开放的深入以及建设市场经济的需要,劳动立法的问题则显得日益急迫和重要了。1976年到1986年这十年,劳动关系是恢复被破坏的秩序的十年,也是加强管理的十年,同时也是开始关注法制的十年。这个时期开始恢复原有法律法规的效力,从加强企业管理的角度出发,还出台了《企业职工奖惩条例》等。1986年到1996年这十年,劳动关系是建立、奠定法治基础的十年,也是转入市场化的十年。1986年出台了两组法律:一组是改革国营企业劳动用工制度的“四项暂行规定”,即《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》,为国营企业实行自主用工、合同用工打开了通道;二是全民所有制工业企业管理制度改革的“三个条例”,即《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》,推动企业管理制度向政企分离、市场化方向改革,也促进了劳动用工的市场化改革。

随着国家的改革开放,劳动力资源配置市场化成为了一种常态的选择,企业管理者的权威迅速树立,外资企业、民营企业等非公有制经济的劳动关系呈现了一种野生状态。当时国家对这类企业的劳动关系几乎没有规范可用,没有劳动法对劳动合同制度、工时制度、最低工资制度、社保制度等等作出规定,几乎没有任何法定标准和规则,一些投资者、管理人想让职工干多长时间就得干多长时间,想给多少钱就给多少钱,伤残后果由劳动者自己承担,失业生病由职工自己解决,俨然成为一些冒险家的乐园。这种状态直到1994年《劳动法》的出台才得到根本的改变。所以,《劳动法》的伟大意义怎么讲都不过分。首先,《劳动法》为社会主义市场经济体制奠定了一个坚实的法治基础,也为国企的用工市场化改革打开了通道;第二,切实保证了劳动者的基本权益,通过劳动法的全面实施,劳动关系呈现基本稳定的状态;第三,奠定了中国整个劳动法律体系建设的基石。劳动法作为基本法,它确立的是劳动关系的基本制度和基本原则。劳动关系制度建设中的就业、劳动合同、工时工资、劳动安全卫生、未成年工女职工特殊保护、职业培训、劳动争议处理、社会保险等劳动关系各个关键环节的制度和原则,基本都由劳动法确立了起来,后来的劳动合同法、社会保险法等等,都是以劳动法为依据制定的。同时,正因为有了劳动法确定的“为保护劳动者的合法权益”向劳动者倾斜这个最重要的基本原则和重要的立法精神,所有的劳动者保护问题都有了明确的法律依据和保障,这也成为各级政府应当履行的职责。今天,劳动法律体系从劳动基本法到专门性劳动法律、政府劳动行政法规和部颁劳动规章,以及地方性劳动法规,一个完整的劳动法律体系已经建成。

当然,从完善的角度上看,我国劳动法律体系还有许多不完善的地方,如工时工资的专门法律、集体协商法、企业民主管理法均没有出台,现有的劳动立法也有很多局部问题需要修改,比如劳动法的执法主体,原来叫劳动部,现在叫人力资源和社会保障部,执法主体已经发生了变化。在具体的制度层面,劳动争议处理还没有解决处理程序过于复杂的问题,仲裁作为诉讼的必经前置程序,不仅没发挥快捷、简便的优势,反而使得劳动争议因仲裁前置而把法院的“两审终审”变成实质上的“三审制”,耗费了大量维权成本,劳动争议久拖难决。作为一般民事纠纷问题还不大,官司打的时间再长,该工作工作,该休息休息,可以同时进行,而劳动争议纠纷就不行了,这个问题不解决,就很难再找下一个工作,因为第二个用人单位是有可能要承担连带责任而不敢使用,劳动者的生存就会成为问题,这就会带来长时间的劳动关系和社会关系的不稳定,这是一个亟待解决的问题。所以,劳动立法工作的确需要适应新常态的新要求加以修改完善,特别是集体合同立法应该提升层级,同时将劳动基准立法纳入立法视野。还有一些特殊问题也要以法治思维和法治方式加以考虑和规范,比如非全日制用工的立法,这个问题现在随着经济社会的发展,也会是一个很突出的问题。

《中国工人》:虽然中国劳动法律制度建设取得了长足的进步,但劳动关系问题是否只能依靠劳动法律来解决?如何评价集体合同制度的作用和地位?

郭军:集体合同制度非常重要,关键要准确理解和善用这个制度。劳动关系涉及劳资两个方面,不能由一方说了算,而是要协商一致,即契约化。首先,建立劳动关系要协商签订劳动合同,包括确定工作岗位、工作时间、工资薪酬等等。劳动合同一旦生效,依法任何一方都不能单方变更,然而企业的绩效却是随着市场的发展变化而变化的,企业效益增长,职工应如何分享?企业效益下,滑职工应如何分担?这就要建立一种制度,在劳动关系以劳动合同制度确认稳定下来后,如何适应企业经营绩效不断变动、波动的客观现实,灵活有效地解决双方利益分配的公平公正、合情合理的问题。这个制度就是劳动关系领域的第二个契约——集体合同制度。职工要通过团体的力量与强势的资方协商谈判加以平衡,使薪酬增减与企业效益合理地结合起来。劳动合同制度和集体合同制度都非常重要,互有关联,但概念不同,解决的问题也不同。劳动合同强调的是劳动关系的“建”,集体合同注重的是劳动关系的“调”。

集体合同是劳动关系双方,包括企业职工以工会为代表,与企业、雇主组织代表,在企业层面、区域层面、行业层面甚至国家层面,通过平等、集体的协商程序制定的,解决企业绩效不断变化情况下单个职工一般无力与企业就工资待遇等事项进行谈判的问题。签订集体合同,劳资双方需要相互了解:企业要了解职工的想法、诉求、意见,职工要了解企业的生产经营状况、效益情况及面临的困难,最终达成相互谅解、利益共享、风险共担。集体合同制度有许多优势,首先是比法律制度更加灵活、便捷,协商可在任意时间、就任意内容进行,可适时调整谈判底线,可视情况进行协调和妥协;其次,集体协商远比职工个人通过劳动合同协商力量大得多,集体合同效力也高于个人劳动合同,劳动合同标准低于集体合同的,按集体合同执行。

集体协商制度适应了市场在资源配置中起决定性作用的客观需要,因为市场经济是法治经济,但是这并不意味着国家以劳动立法的方式干预劳动关系就可以解决所有的问题。法律不是万能的,法律只能确立一个最基本的公平底线标准,建立一个最基本的公正协商调处规则。在合法底线标准之上,合理的问题是法律直接解决不了的。劳动关系中的标准合法并不等于合理,合理的劳动标准条件问题只能由市场来决定。既然是由市场决定,就改变不了强资本弱劳动的格局,但是劳动者也不是就无所作为,无论是在理论上还是在实践中,都需要劳动者组织起来,通过组织的力量实现基本的劳资平衡,以集体协商的方式,理性地来解决合理性的问题。对此,法律也不是完全不干预,因为劳资平衡过程是绝对地任由市场决定以冲突甚至流血为代价,还是理性有规则地以互利双赢和谐发展为目标来进行,其选择是不言而喻的。但是,仅仅靠资方的自觉自律也是没有保证的,因此法律还得继续发挥作用,即建立相应的市场决定的规则。法律确认劳资双方的集体谈判权就是从这个角度延展出来的,实际上是建立了一个沟通机制,鼓励劳资双方就合理问题进行协商,在总体情况向好的时候谈判涨工资,情况趋差的时候协商降工资,但是这个涨和降的幅度需要在双方之间按照一定规则达成共识,建立这个规则是劳动立法的任务。

因此,我们建议制定集体协商法,不希望简单地称之为《集体合同法》。《集体协商法》所强调的重点不是集体协商签订合同的结果,而是协商这一机制。在集体协商工作的推行中,签约率要达到100%是不太可能的事情,但集体协商的建制率应当100%,建立这个制度是不容置疑的。当然,集体协商立法工作还面临一系列难题,有些地方认为集体协商会导致劳动关系的矛盾增加,群体性事件多发。这样的观念是错误的。劳资矛盾不会因为不建立集体协商制度就不存在、不发生,劳资矛盾是客观存在,如果没有有效的方式加以调整,其结果将会是群体性事件更多、更难以解决问题。其错误在于没有认识到集体协商对于稳定劳动关系的积极作用,有的企业雇主认为集体协商就是工人来要钱的,其实在2008年金融风暴的时候,谈判可以是谈降薪的,很多集体协商并不涉及到钱。集体协商立法缓慢的原因也是因为受到这些错误思维方式和观念的阻碍,这种情况必须改变,要有正确的市场意识和法治精神。集体协商立法应当提速了。

《中国工人》:以劳动法律为核心的劳动关系制度建设是为了稳定劳动关系,但现实中我们也看到,罢工事件还是大量发生,并有不断增长的趋势。您是如何看待中国的罢工问题的?

郭军:罢工问题很复杂,我在这里仅从法律角度进行分析。目前,中国的现行法律没有明确规定可以罢工,因此罢工是不合法的行为,依法维护职工合法权益的工会不主张以这种方式作为维权的手段;但法律也没有明文禁止罢工,因此罢工并不违法,除罢工职工有违反法律法规的违法行为,如打砸公私财物等之外,强力机关不能动用强制手段来处理罢工职工。从这个意义上来说,中国是世界上罢工最自由的国家,完全处于一种自发、无序的状态。无论罢工的职工人数多少,想罢工就罢工,想什么时间罢工就什么时间罢工,没有任何前提条件,无须履行任何程序。而在所谓有罢工自由的西方国家,罢工无不受到法律的规范和限制,一般而言是以集体协商谈判破裂为前提的,没有谈判不得罢工,谈判期间严禁罢工,即使谈判破裂也得先进行民主表决,大多数会员同意时才可以启动罢工行动,还要向相关部门报备等等。中国现实生活中的形形色色“罢工”,一般结果都是以企业的妥协而结束。之所以这样,是因为现实中的罢工基本上都是因为企业存在严重的违法侵权行为所导致的,这些问题基本又难以找到可以解决的渠道,诉讼法院不受理,政府又不介入,媒体也不报道,工会反映呼吁也没有效果,职工不得已而采取了这种行动。因此,当罢工发生后将这些问题拿到桌面上,黑白分明,问题很快都能够得到解决,职工的要求也基本能得到满足,罢工的确有效果。但这并不是解决问题的正常状态,也不应该是一种常态。常态应该是在合法的基础上,劳资双方对劳动关系的合理问题有畅通的联系协商渠道,以理性的态度和积极的心态协商解决。而该不该涨工资、该涨多少,协商时也未必有清晰的定论,只要是在合理区间内的劳资博弈,都应该由劳资双方协商解决。在协商难以达成共识的时候则有两种选择,一种是劳资双方以传统的职工罢工与老板闭厂来进行博弈,另一种是政府干预。中国的劳动法就是选择后一种方式,即政府组织劳资双方协调处理。

罢工既不神秘也不神奇,它只是劳资博弈中劳方的一种手段而已。罢工有三种结果:第一种是工人的要求在合理区间内,企业会权衡利弊,最后做出一定的妥协,这是最理想的状态。第二种是资方认为工人的要求不合理而死扛,工人不得不妥协。最典型的案例就是撒切尔夫人执政期间,英国煤矿工人罢工坚持了五百多天,最后还是工人妥协,放弃自己的诉求。第三种是工人发起罢工,资方不但不妥协,也不坚持自己的主张而直接宣布企业关闭解散。对工人来说,罢工非但没有获得更多的利益,反而导致彻底失业了。这表明罢工未必就一定能成功,罢工手段虽然有一定效果,但作用也有限,甚至有副作用,不能解决所有问题,这也是我们并不认同罢工的原因。罢工的确会导致是企业关闭、职工失业,劳资两败俱伤,许多西方国家也意识到了这个问题,最终劳资双方都还是要通过谈判来解决问题的。其实罢工的目的无非就是要给对方施加压力,当还有影响企业的其他手段、协商的空间时,应当对罢工说不。在劳动法确定的法定最低标准之上、法定的协商规则之内,劳动关系具体的合理性问题,只能靠劳资双方的理性和智慧了,这也是十八届四中全会强调坚持依法治国和以德治国相结合的道理所在。

《中国工人》:如果我们深入分析对待罢工的不同态度,是否说明中国工会的维权模式和组织模式与西方存在很大区别?

郭军:确实,中国工会在组织体制和维权理念上与西方存在着很大区别。鉴于中国国情以及工会发展历程,中国工会应坚持现行组织体制,走中国特色的社会主义工会发展道路。中国工会的组织原则是一个企业的职工不分工种、职业,组织在一个工会,工会在企业内部活动和发挥作用,属内设型工会,其强调的是共生共存,劳资合作,互利共赢;西方国家许多工会的组织原则是不同企业相同工种、行业的职工参加一个工会,工会在企业外部活动和发挥作用,属外设型工会,其强调的是对抗斗争。组织体制的不同,决定了作用发挥方式和效果的不同。客观来说,西方工会组织体制有其自身的优势,会员来自相同或相似岗位,情况相近,诉求类似,易于达成统一意见和采取统一行动。而且,西方社会法治氛围较浓,有利于工会以理性谈判方式达成协议,协议一经达成即生效,不需要再经会员讨论或表决。对中国工会而言,由于同一企业的职工会员来自不同岗位、不同工种,利益诉求多元化,工会首先得解决意见的协调统一问题,运作程序较为复杂,工作量也较大。以集体协商为例,协商前要做大量的摸底调查、协商协调意见的工作,协商后的结果还要再经职代会审议通过,以确保反映了大多数人的意见。而这恰恰是中国工会能够更好发挥作用的优势。中国工会由于设在企业内部,组织体制的优势更为明显。第一,企业工会能够实时动态地监控劳资关系,并运用企业内部的各种平台,去平衡远期与近期、局部与整体的利益,进而直接影响企业决策,实现源头维护,把劳资矛盾化解在事前。而西方外设型工会则难以实时监控劳资关系,更不能直接参加、影响企业决策,一般是矛盾积累到一定量时,再通过谈判或罢工的方式去解决问题。第二,有利于维护更广泛的职工利益。中国工会以全体职工为本,不严格区分会员和非会员,这既因为工会要依法履行维护职工合法权益的基本职责是法定的义务,也是因为工会经费是按全部职工工资总额的2%收缴,还因为要避免职工群体的分化。当然,工会也要遵循市场经济规律,适当区分会员和非会员的待遇,否则难以形成会员意识,也就缺乏入会的吸引力。在这一点上,北京市总工会做得较好,其只向会员发放“京卡”,融合了医疗、娱乐等多项服务功能,有效地增加了职工参加工会的吸引力。相比较而言,西方工会仅以本会会员为本,维护面较窄,为本会会员利益甚至可以牺牲其他职工的利益。第三,有利于实现劳资和谐。企业工会与企业是共生关系,企业倒闭了,工会也就解散了;企业发展了,工会的维权工作才有基础。中国工会更为关注的是劳资两利、和谐共赢,为职工争取利益的主要手段是与企业协商沟通,争取达成共识。而西方工会由于是外设型,存续状态与企业生产经营无关,所以更强调劳资关系的对抗性,多靠罢工来彰显工会的存在价值。

《中国工人》:十八届四中全会的精神是依法治国,工会将不断提高法治化水平,工会法律工作也将越来越重要。您对新时期工会法律工作有什么设想?

郭军:全面推进依法治国,必须坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。工会法治化建设是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要组成部分。工会在这个过程中要积极发挥作用,促进科学立法、严格执法、公正司法、全面执法。第一个方面是加强源头参与、促进科学立法。主要是通过立法机关和社会公众沟通等机制,加强与立法机关的沟通协调,组织和代表职工参与立法,促进涉及职工利益和工会活动的各项立法更加科学、更加民主,重点推进收入分配、集体协商、民主管理等方面法律的制定,促进法律体系不断完善。第二方面是强化监督检查、促进严格执法。主要是组织和代表职工积极建议和配合人大执法检查、政府行政监察、政协视察,开展执法检查,推动严格执法。同时推行工会劳动法律监督意见书和建议书制度,重大劳动违法案件曝光和公开谴责制度,充分发挥工会劳动法律监督组织和监督员的作用,加大工会劳动法律监督力度。第三方面是化解劳动争议、促进公正司法。主要是加强工会劳动争议调解工作,推进基层调解、仲裁调解、司法调解联动工作体系建设,促进劳动争议仲裁制度的改革与发展,提高仲裁效率和公信力。同时积极建议人民法院设立劳动法庭,完善劳动争议诉讼制度。第四方面是加强法治宣传,促进全民守法。主要是把法治教育纳入职工教育培训和精神文明创建内容,开展职工群众法治文化活动,强化规则意识,倡导契约精神,弘扬公序良俗,引导广大职工和用人单位自觉履行法定义务。

工会工作法治化的重点是教育工会干部,努力增强工会干部运用法治思维和法治方式开展工作的能力,不断提高工会工作法治化建设水平。当下工会工作法治化建设面临三个突出的问题:一是法制意识差,二是维权能力差,三是法律人才欠缺。其中最大的问题就是维权能力恐慌,因为不懂不会,所以不能不敢大胆维权。工会在没有行政处罚权,没有司法审判权等刚性权力的情况下,如何强化自身的维权能力呢?工会的维权力量来自两个方面:一个权力来源是会员的集体意志、意愿和诉求,也就是民主化、群众化;第二个权力源泉是法律。比如《劳动合同法》第43条规定,企业单方解除劳动合同需要提前告知工会,这相当于给予了工会事前审查权,类似这样的权力还有很多,现在的关键在于许多工会干部还不了解这些权力和职责。总而言之,中国工会发挥作用履行法定职责的基础是民主,关键是法治。因此,我们需要以问题为导向,大力推进工会工作法治化,以强化法治思维为切入点,以提高依法维权能力为着力点,以维护职工合法权益、发展和谐劳动关系为落脚点,其主要思路可以总结为几句话:牢固树立法治观念,努力掌握法治知识,壮大法律人才队伍,加强法治理论研究;依法推进工会组建,依法管理工会事务,依法履行工会职责,依法维护职工权益。工会工作法治化建设不是工会法律工作部的部门工作,而是全社会共同努力奋斗的目标。为实现这一目标,工会的法律工作部门、法律工作者责无旁贷,必须做好参与制定法律,普及法律知识,开展法律监督,调处劳动争议,提供法律服务,进行法理研究,建设人才队伍,推广社会责任等专业工作。

2015年07月24日

工会工作法治化的推进——专访中华全国总工会书记处书记郭军

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